調整運輸結構，提升運輸效率，降低物流成本，是近年來交通供給側結構性改革的一件大事，也關系到我國實體經濟競爭力的提升。去年4月2日，中央財經委員會第一次會議提出，要調整運輸結構，減少公路運輸量，增加鐵路運輸量。去年6月27日召開的國務院常務會議又作出部署，要求循序漸進、突出重點，優化交通運輸結構，更好發揮鐵路在大宗物資運輸、長距離運輸中的骨干作用。

作為運輸結構調整的主攻任務，砂石等“公轉鐵”取得了哪些成效，還面臨哪些問題，應當如何破解？

運輸結構調整勢在必行

過多大宗貨物長距離運輸由公路運輸完成，加重了環境污染、提升了安全風險。

2018年，全社會完成506億噸貨運量，我國已經連續多年成為世界上運輸最為繁忙的國家。

不過，在貨運總量不斷攀升的同時，結構不優的短板也正在凸顯。據統計，2017年，我國全社會貨運周轉量中，公路、鐵路占比分別為48.6%、19.6%，與一些發達國家相比，公路占比約高出4個百分點、鐵路占比約低10個百分點，運輸結構調整優化空間很大。

“公路運輸具有便捷、快速、價格實惠等優勢，在大多數國家都占據主流。同時也要看到，當前我國公路承擔了過多煤炭、鋼鐵、糧食等大宗貨物長距離運輸任務，而這類運輸往往更適合運量大、能耗低、排放少、污染小的鐵路和水路。”交通運輸部規劃研究院環境資源所所長徐洪磊道出了運輸結構的關鍵短板。
 

運輸結構不優的根子在哪里呢？

一方面，交通基礎設施不夠完善，讓一些貨物在鐵路上“走不了”“走不好”。

過去10多年來，高速公路在我國迅猛發展，也助力公路貨運實現大幅增長。相形之下，鐵路發展“重客輕貨”，貨運設施發展略顯滯后，部分區域鐵路運輸能力仍然不足。此外，由于過去各種運輸方式之間規劃協調不夠，一些地方的港口、鐵路與公路“連而不暢、鄰而不接”，導致貨物倒裝次數過多、拉低了運輸效率。不少貨物在鐵路上“走不通、走不順”，只好轉向公路。

另一方面，貨運市場價格不盡合理，讓一些短途運輸企業“不想走”鐵路。

“成本是企業的生命線，運貨當然選擇更便宜的。”在河北省唐山市，遷安九江線材公司總經理助理給記者算了一筆賬：同樣從150公里外的曹妃甸碼頭運送礦石到廠區，若走公路，運價為32元/噸；若走鐵路，運價為39.8元/噸，加上將貨物從最近的鐵路貨運站用汽車短倒至廠區的費用（9元/噸），總運價達48.8元/噸，比公路高出不少。

不過，當運距拉長至800公里以上時，鐵路則顯示出其優勢。從天津港運送礦石至山西省臨汾市某鋼鐵企業，運距約965公里，公路運費約248元/噸，鐵路運費約245元/噸。

應當如何看待公路、鐵路運輸間的運價差異呢？

有合理的一面——靈活、便捷的公路天然適合中短途運輸；運量大、環節多的鐵路則更適合大宗商品長距離運輸。

也有待改進的一面——一來，鐵路運費本身有降低的空間。二來，當前公路運價并不合理。在我國各種運輸方式中，公路運輸的市場化程度最高，但行業集中度也最低，具有“多、小、散、弱”等特點，九成以上為個體經營。一些運輸戶為了“多拉快跑”，不惜非法改裝、超限超載，使行業陷入了低價競爭，也讓公路鐵路運價產生倒掛，降低了鐵路運輸的比較優勢。

如此看來，“減少公路運輸量，增加鐵路運輸量”絕非簡單的“加減法”，而是一道牽扯到統籌規劃、完善硬件、理順價格等問題的復雜“方程式”。唯有多管齊下、多措并舉，方能見到實效。

難，也得改！改革箭在弦上，已經不得不發。長期以來，運輸結構不優既降低了運輸效率、推高了物流成本，也加重了環境污染、提升了安全風險。《中國機動車環境管理年報（2018）》顯示，2017年，我國柴油貨車保有量近1700萬輛，僅占全國汽車保有量的7.8%，但氮氧化物、顆粒物的排放量卻分別占汽車排放總量的57.3%、77.8%。相比之下，鐵路單位貨物周轉量的能耗和污染物排放，僅為公路的1/7、1/13。此外，近10年來全國因超限超載違法引發的重特大交通事故也是觸目驚心。正如交通運輸部副部長劉小明所說，加快運輸結構調整是實現交通運輸高質量發展的必然要求，也是打好污染防治攻堅戰的重要舉措，一舉多得。
 

去年9月，國務院辦公廳正式印發《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018—2020年）》（簡稱“行動計劃”），提出了明確的任務與目標——任務涵蓋鐵路運能提升、公路貨運治理、多式聯運提速等“六大行動”；目標則是以大宗貨物運輸“公轉鐵、公轉水”為主攻方向，通過三年集中攻堅，實現全國鐵路貨運量較2017年增加11億噸（增長30％）、水路貨運量較2017年增加5億噸（增長7.5％）、沿海港口大宗貨物公路運輸量減少4.4億噸。為此，交通運輸部會同鐵路、民航等部門成立了運輸結構調整工作組，合力推動此項工作。

多方發力提升鐵路運能

加快集疏港鐵路、鐵路專用線建設，全面提升干線鐵路運輸能力。

調整運輸結構，首要的是提升鐵路運能，做好承接運量轉移的準備。“行動計劃”對此開出“藥方”：提升主要物流通道干線鐵路運輸能力；加快大型工礦企業和物流園區鐵路專用線建設；推進集疏港鐵路建設。

各相關部門和地方政府多措并舉、多點推進，正使鐵路運能有效提升。

——打造港口集疏運體系，暢通鐵路與港口間的“最后一公里”，引導更多大宗貨物走上鐵路。

唐山港曹妃甸港區，我國最大的礦石接卸港，每年有超過1億噸進口鐵礦石由這里下船。長期以來，90%以上礦石選擇的是公路疏港。附近疏港公路上，經常出現重載貨車排成長龍、緩慢前行、塵土飛揚的場景，柴油機排放的廢氣更是時常彌漫在港口上空。

交通擁堵的景象、空氣污染的煩惱正隨著去年以來唐曹鐵路等疏港通道的完工與裝卸能力的提升而逐漸遠去。來到曹妃甸港區礦石碼頭鐵路場站，傳送帶正將剛從遠洋船舶上卸下的礦石轉至列車車廂上。算上捆綁、堵漏等作業環節，3個半小時便可將3700噸礦石裝進一列55節車廂的列車，相當于80輛重載卡車的運量。

據統計，2018年，唐山港利用鐵路裝車發運疏港鐵礦石1538萬噸，是2017年的2.4倍。今年以來，疏港鐵路日均裝車發運18.3列，比去年日均增加7.8列。而到2020年，唐山鋼鐵企業的疏港礦石運輸將全部實現“公轉鐵”。根據“行動計劃”，我國將加快推進港口集疏運鐵路建設，到2020年，全國沿海重要港區鐵路進港率將大幅提高。

——建設工礦企業鐵路專用線，暢通鐵路與企業間的“最后一公里”，吸引更多企業選擇鐵路。

“轉了一圈，也沒看見什么大貨車吧！”來到位于遷安市的首鋼股份公司，副總經理李景超指著沙盤告訴記者，從進料到煉鋼、煉鐵、熱軋，鐵路專用線幾乎串起了廠區每個車間，專用線還延伸至附近的沙河驛鐵路貨運站，從而接入國家鐵路網，直通100多公里外的曹妃甸港區，“這樣一來，礦石到港后可一路坐著火車到達廠區，免去了倒裝環節，節省了不少成本。”目前，該企業八成購進的礦粉、煤炭，三成外發的鋼材成品都采取了鐵路運輸。

“行動計劃”提出，到2020年，全國大宗貨物年貨運量150萬噸以上的大型工礦企業和新建物流園區，鐵路專用線接入比例達到80%以上。交通運輸部等部門也制定了實施方案，確定在京津冀及周邊地區建成及開工建設鐵路專用線項目143條。目前，唐山市為推進此項工作，已經拿出6億元資金，吸引企業共同出資25.6億元，組建“藍天基金”，專門用于改擴建、新建共計21條鐵路專用線，力爭年內全部完工。

——在疏通兩頭“毛細血管”的同時，也采取措施健壯“主動脈”，提升干線鐵路運輸能力。

去年7月，中國鐵路總公司（現中國國家鐵路集團有限公司）制定了為期三年的貨運增量行動方案。一年來，他們緊緊盯住運需矛盾最突出的重點通道、重點區域做文章：充分發揮大秦、唐呼、瓦日等重載煤運通道作用，增加西煤東運、北煤南運的運量；以環渤海及山東、蘇北沿海港口為重點，大幅增加疏港礦石鐵路運量；以鐵海聯運、江鐵聯運、國際聯運為重點，積極發展集裝箱多式聯運。

2018年，鐵路運能提升行動初顯成效：全國鐵路貨物發送量完成40.25億噸，同比增運3.37億噸，增長9.1%。其中京津冀及周邊地區增長10.8%，汾渭平原增長11.4%，增幅較為明顯。

“公轉鐵”依舊任重道遠

下一步仍要深入治理貨車超限超載，加快鐵路市場化改革，使公鐵運價形成合理比價

交通運輸是一盤“大棋”。如果說基礎設施的完善，為“公轉鐵”提供了硬件支撐，那么，要讓一家家企業心甘情愿地將貨物送向鐵路，則離不開價格杠桿的有效撬動。

從公路一端來看，行業要加快轉型升級，回歸合理運價。

“別人超載，我也得超載。沒被罰我就賺了，被逮住就‘認栽’，不然咱競爭不過別人啊。一些貨主為了節省物流成本，也默許司機‘壞規矩’。”山東貨運司機夏勇認為，多數司機真心希望國家徹底解決超限超載問題，“如果大家都嚴格守規矩，同樣的貨需要的車會更多，活兒也更多。”

只有遏制低價競爭，才能打破惡性循環、恢復市場秩序。去年以來，我國各地深入開展了公路貨車超限超載治理，使全國高速公路貨運車輛的平均超限超載率已降至5%，既降低了安全風險，也推動公路運價逐步回歸合理水平。

同時也要看到，公路貨運行業牽扯面廣、人數眾多——目前，我國共有營運貨車近1400萬輛、從業人員2100萬人。“我們既要堅定不移地推進‘公轉鐵’，也要把握好其節奏與力度。”交通運輸部運輸服務司副司長王繡春表示，將及時了解“公轉鐵”帶來的運力需求變化和企業發展狀況，通過發展“互聯網+貨運”、城市綠色配送、甩掛運輸、冷鏈物流等新模式新業態，切實維護行業健康穩定發展。

從鐵路一端來看，須加快市場化改革，進一步提升服務的性價比。

2017年至2018年，下調電氣化附加費、調整貨運雜費等相關收費、取消自備車過軌技術檢查費、根據增值稅變化相應下浮貨物運價；今年4月1日起，取消或降低10項貨運雜費，將降低的增值稅部分全部讓利給客戶；5月31日起，降低鐵路專用線代運代維、自備機車貨車檢修服務收費標準……這兩年，中國鐵路先后推出一系列降費措施，持續向貨主讓利。

也有一些受訪企業表示，把鐵路貨運雜費的降幅分攤到百萬噸級的運量上，按噸公里計的單位運費下降并不明顯，更期待鐵路通過“量價互保”“一口價”等優惠政策進一步讓利。同時要提升組織水平、提高運輸時效性，更好滿足市場需求。

對此，中國國家鐵路集團有限公司表示，將持續推進運價市場化改革，完善價格形成和調整機制，繼續清理、規范、簡化貨運收費項目和標準，認真落實明碼標價公示制度。也有專家建議，針對運價下浮造成的收入減少，可參照公益性運輸對鐵路運輸企業給予適當支持，從而使鐵路企業有足夠能力提升其管理與服務水平。

從長遠看，推進“公轉鐵”，須用好價格杠桿、發揮市場作用，但從近期看，要盡快見到效果，仍要輔以必要的行政、財稅手段。一些地方也做了些探索。在唐山，從去年10月起，符合環保要求且采用鐵路疏港方式的鋼鐵企業可在政府分配錯峰生產任務時，獲得更多的生產配額。當地政府還協調了港口碼頭企業，對這類鋼鐵企業實行減免港雜費等優惠政策。

此外，加快構建多式聯運體系也是運輸結構調整的重要方面。“行動計劃”已提出“利用車購稅資金、中央基建投資等現有資金，統籌推進公鐵聯運、海鐵聯運等多式聯運發展”“到2020年底，基本建成全國多式聯運公共信息平臺”等政策，這些舉措也將有力提高綜合交通運輸體系的組合效率。

“我們將利用經濟、市場和必要的行政手段，建立完善政策引導機制，加強不同運輸方式的統籌規劃建設和一體化組織，推動形成合理的比價關系，使貨主企業更愿走鐵路和水運。”劉小明表示，運輸結構調整工作是一場大仗、硬仗，也是苦仗，既要集中力量、攻堅克難，確保完成三年“行動計劃”，也要標本兼治、綜合施策，加快建立長效機制。

隨著砂石“公轉鐵”持續推進，部分砂石礦山將直接接入鐵軌，這將極大促進機制砂石運輸，促進機制砂石發展，減少天然砂使用量，保護天然資源，將為國務院推進全國大宗貨物運輸變革提供借鑒。