今年5月，發改委發布消息稱，已在其門戶網站開辟PPP項目庫專欄，公開發布PPP推薦項目，鼓勵各類社會資本通過特許經營、政府購買服務、股權合作等多種方式參與建設及運營。

8月份以來，我們在網絡上看到很多相關報道，一些城市在建筑垃圾資源化領域已經開始試點運行PPP新模式。例如，河南省建筑垃圾試點運行PPP加“互聯網+”模式；湖北黃岡市黃州區也開啟了PPP模式等。

PPP作為推進建筑垃圾資源化模式，已經開始先行試點，但現實狀況卻是除了部分行業專家，很多人對于PPP模式概念還很陌生。PPP到底是什么模式？能帶來什么樣的好處？已經在哪里試點，取得了什么樣的效果？很多人難以做出闡釋。

本文將為您解讀PPP模式以及其應用在建筑垃圾資源化產業的經驗，希望能起到拋磚引玉的作用，促使建筑垃圾資源化行業人士展開更多探索。

什么是ＰＰＰ模式

PPP即Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”。

根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》以及《國家發展與改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》的闡述，PPP模式是指：政府為增強公共管理與服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

在這種模式之下，投資者按照市場化原則出資，按獨立規則獨自或與政府共同成立特別目的的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的的公司按照規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

在應用中，PPP模式主要應用在城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程，地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

在操作中，項目可以根據其不同的特性，選擇對應的三種模式進行。

其一，對于經營性項目，并且是經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可以通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）等模式推進。要依法放開相關項目建設、運營市場，積極推進自然壟斷行業逐步實行特許經營。

其二，對于經營收費不足覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

其三，對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設建設—擁有—經營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

ＰＰＰ模式的優勢所在

在當前我國經濟進入新常態，政府財政資金相對有限，政府又不允許發城投債，地方政府又需要投資、基建的情況下，PPP既可以撬動社會資本，又可以利用社會資本來管理運營，無疑是一種優異的、適合當前發展形勢的一種合作模式。

第一，對于社會中的民營企業來說，這是在確保民營資本“有利可圖”前提下，鼓勵社會資本投資公共服務，拓寬了民營企業發展空間的模式。

我國經濟高度市場化，私營部門的投資目標是既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目幾乎吸引不到民營資本的投入。而在PPP模式下，政府通過稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業土地優先開發權等，給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，提高民營資本投資基建的積極性。

第二，對于政府來說，減輕政府財政支出壓力，提高了效率，降低風險。

公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，節省政府的投資之外，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

第三，對于老百姓來說，政府和企業共同合作，提高工作效率，為城市基礎設施及公共服務領域中的“短板”注入大量資金，成為最終的受益者。

運用在建筑垃圾資源化的產業之中，由于建筑垃圾處理基礎設施的建設和運營需要大量的資金投入，只依靠政府財政難以發展。改革現有的投融資模式，創新環保產業的運營模式，提高投資效率是我國當前建筑垃圾處理服務建設中急需解決的問題。

運用PPP模式作為我國建筑垃圾處理建設和經營手段，一方面可以充分發揮私人企業優勢，提高城市生活垃圾處理率，減輕政府負擔。另一方面，PPP模式可以提高公共項目的運營效率。

而且，在國內外的公共事業改革之中，PPP模式取得許多成功的經驗，有大量案例可供建筑垃圾資源化產業的參考。

例如，加拿大薩德博里市污泥處理項目是加拿大第一個污泥處理PPP項目。該項目建設成本約6310萬美元，在竣工前全部由私營企業承擔。項目竣工后，市政府將向企業支付75%的建設成本約4730萬美元，其中加拿大P3基金資助1100萬美元，其余部分由市政府發債進行融資。合同第一年的運營成本為280.2萬美元（實際成本將根據污泥處理量決定），之后將根據通貨膨脹和實際污泥處理量進行調整。該項目同時約定，私人資本方應在運營結束前4年向政府提供移交保證款，確保設施達到預定移交標準。

我國建筑垃圾處置相關ＰＰＰ模式案例

首先，我們向讀者介紹浙江、湖北、河南三省建筑垃圾處置PPP模式的案例（見附表）。

PPP模式在中國基礎設施建設領域越來越受到青睞，在建筑垃圾資源化處置過程中也是如此，通過民營資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題，更可以降低成本和提高項目效率。

但是，任何事物都存在兩面性，在我們看到PPP模式給我們帶來好處的同時，同時也要警惕PPP模式中存在的風險。

由于PPP是一種新生事物，我國的政府和民營機構普遍缺乏經驗，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，例如在以往運用PPP模式的項目中，山東中華發電項目由于從2002年開始收費降低，收益減小，PPP模式最終終止；江蘇某污水處理廠在2002~2003年出現談判延誤、融資失敗的狀況也導致PPP模式的失敗等。

當然，失敗并不能成為阻礙建筑垃圾資源化采用PPP模式的理由，但是希望企業和政府從國內外成功以及失敗的案例中總結經驗教訓，找出導致項目失敗的主要風險因素，在今后的項目實踐中加以重點關注，為今后我國建筑垃圾資源化產業PPP模式實踐提供指導。同時，政府以及企業還應探索除“PPP”以外更多的新模式，來共同促進建筑垃圾資源化產業的發展。