針對“二鐵”多次呼吁的改進鐵路工程預算定價機制，改善施工企業鐵路板塊盈利情況問題，國家鐵路法律法規制定及主管部門終于給出回應。3月4日，國家鐵路局發布《鐵路工程工程量清單規范》（以下簡稱“《規范》”），明確了鐵路工程量清單的綜合單價構成和工程界面劃分。同時國家鐵路局將原鐵道部發布的兩份“鐵路工程計價指南”廢止。

所謂“二鐵”，即中國中鐵股份有限公司和中國鐵建股份有限公司。“二鐵”并稱中國軌道交通工程建設領域雙寡頭。

國家鐵路局人士稱，《規范》統一了鐵路工程工程量清單編制原則和方法，是鐵路工程承發包雙方工程量清單編制的基本依據。編制充分吸納中國高速鐵路、城際鐵路工程建設經驗，圍繞建立公平、公正鐵路建設市場環境的需求，明確了工程量清單的綜合單價構成和工程界面劃分，進一步明晰子目工程（工作）內容。《規范》有利于鐵路建設市場承發包雙方準確界定所應承擔的風險，維護鐵路市場秩序。

國家鐵路局人表示，出臺新規的目的是規范鐵路建設工程量清單計價行為，統一鐵路建設工程量清單的編制原則和計價依據，從而規范發包和承包方市場行為，保護雙方的利益。

國家鐵路局此次沒有發布《規范》細則全文。就《規范》如何完善鐵路工程預算定價機制，是否會有針對性地改善施工企業鐵路板塊盈利情況；在建立公平、公正鐵路建設市場環境方面，《規范》做了哪些優化；相對被廢止的原鐵道部文件修訂了哪些具體條款；如何在操作層面對《規范》進行落實和執行等，有記者函詢國家鐵路局方面，截至發稿，未獲回應。

改進并完善鐵路工程預算定價機制是中國中鐵和中國鐵建多年來的訴求。中國中鐵人士表示，近年來，鐵路工程材料和人工成本連續上漲，而鐵路調價機制失靈，造成了鐵路業務毛利率不斷下降。

中國中鐵2019年前三季度報告顯示，其房地產板塊毛利率達30.62%，而鐵路板塊毛利率為3.02%，僅為前者的十分之一；中國鐵建2019年半年報也顯示，其房地產開發業務毛利率達28.44%，同比增加5.76個百分點，工程承包業務（覆蓋鐵路、公路、城市軌道、水利水電等）毛利率僅為7.61%，同比減少0.09個百分點。“中國鐵建地產業務以公司5%左右的營業收入，貢獻了20%～25%的利潤，地產毛利率在25%上下波動，地產與鐵路工程業務毛利率天壤之別。”中國鐵建人士說。

中國中鐵人士透露，此次發布的《規范》最大變化是提高了可操作性，如對因工程數量變化或技術標準變更引起單價調整的范圍作了具體規定；增加了當施工合同簽訂后，由于發包人原因，要求承包人按更高標準施工時，綜合單價應由一方提出調整，雙方協商按調整后的單價結算的內容。“這對施工企業如何與業主二次協商調整工程施工價格提供了具體依據，對保障施工企業的利益提供了法律支持。”他說。

不過就《規范》的出臺能給施工企業具體帶來多大的利好，也有業內人士持謹慎態度。一位鐵路基建工程企業人士表示，新規出臺對規范市場確實有促進作用，但基建工程企業鐵路業務板塊毛利率低，不僅僅是工程“量”的問題，更多是“價”，“如人工成本，地材（指本地可以直接出產的材料，如砂類、水泥等）價格這些都不是‘量’可以解決的。只有解決了成本癥結，才能從根本上解決基建工程企業鐵路業務板塊毛利率低的問題。”他說。

上述人士指出，地材和人工成本持續上漲是基建企業盈利面臨的最大壓力。他舉例稱，由于近幾年超過60%的砂石料企業陸續關停，砂價暴漲，很多地方一立方砂三四百元，也不一定能買到。這種供不應求的狀態使一些人偷挖海砂進行銷售，而沒有經過處理的海砂由于鹽分高，具有腐蝕性，工程質量得不到保障。

他進一步解釋稱，國家對各種基建工程價格都有定額標準，定額標準包含各類材料的價格，且會根據市場情況不定期調整，工程造價就是根據定額標準計算得出的。之前，鐵路行業工程定額標準由中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“國鐵集團”）主導，雙方簽訂合同之后，無論材料價格如何上漲，合同所定的價格均不會調整。在材料價格不斷上漲時，就會出現毛利率下降甚至虧損的情況。

就鐵路工程行業性虧損，行業規范滯后與缺失弊端，《人民政協報》2019年11月26日報道稱，全國政協委員、中國中鐵原董事長李長進指出：“目前，鐵路工程建設正面臨行業性虧損，地材概算費用嚴重不足。鐵路系統18個工程局356個鐵路項目標段，實際采用地材概算缺口已達19億元，這無疑不利于鐵路高質量建設。”

李長進認為，鐵路工程虧損不僅僅是鐵路建設成本概算的動態調整機制問題，也不是交通一個部門就能解決的，需要相關部門協同處理。

2007年，原鐵道部發布《鐵路工程工程量清單計價指南（土建部分）》（鐵建設〔2007〕108號，以下簡稱“《108號》文件”）和《鐵路工程工程量清單計價指南（四電部分）》（鐵建設〔2009〕126號，以下簡稱“《126號》文件”）兩項規定，作為鐵路工程清單計價的主要依據。而作為負責擬訂鐵路工程建設市場秩序政策措施的主管部門，國家鐵路局此次在發布《規范》的同時，將這兩份指南廢止。

中國鐵建人士對《中國經營報》記者稱，以原鐵道部制定的《108號》文件和《126號》文件為代表，在中國現有鐵路工程造價標準中，地材和人工這部分調價機制是失靈的。他還稱，雖然現在還沒有看到國家鐵路局《規范》全文細則，但以鐵路行政監管部門為主體頒布法規從法律上捋順了監管與被監管的關系，結束了國鐵集團在工程發包中，既做“運動員”又當“裁判員”的不合理市場地位，從這方面看對基建企業來說是利好。

“鐵路基建行業希望未來由于市場原因，而非施工企業主觀原因造成的成本增加，發包方能給施工企業一定的變更索賠，我們期待后續鐵路板塊盈利情況能有所好轉。”中國鐵建人士說。