1月上旬，福建當地媒體報道稱，廈門旅游名片環島路沙灘上堆放著大量建筑垃圾。它不僅破壞昔日沙灘美感，而且有游客因赤腳在沙灘上玩耍不小心被“扎”傷，流血掛彩。

　　這不是建筑垃圾第一次“傷”人。2015年12月20日，深圳光明新區堆土垮塌，造成多人死亡。同年12月24日，陜西西安市三橋附近，因有人誤將建筑垃圾填入井內，導致污水淹沒路面，多輛轎車被淹熄火。

　　“我們對建筑垃圾管理問題認識嚴重不足。”中國城市環境衛生協會建筑垃圾管理與資源化工作委員會常務副主任、北京建筑大學教授陳家瓏認為，長期以來，我國既沒有考慮到建筑會成為垃圾，也沒有把建筑當作產品對其回收、處理問題進行規劃。

　　中國環境資源法研究會副會長、中國政法大學教授曹明德表示，由于施工落后、管理粗放、政策混亂、產業化不足等原因導致我國建筑垃圾泛濫，而相應行業標準缺乏、處理技術落后等，又導致我國建筑垃圾資源化處置企業數量少、資源化利用率低。

　　建筑垃圾泛濫、危害大

　　“建筑垃圾主要分為兩類，工程刨土和舊建筑拆除廢棄物。”陳家瓏2014年參與九三學社中央、住建部組織的我國“建筑垃圾資源化利用”問題調研發現，改革開放以來，我國國民經濟發展迅速，大規模現代化建設帶來建筑業蓬勃發展的同時，也造成了建筑垃圾泛濫。

　　2014年，國家統計局統計年鑒結果顯示，我國從有統計數據的1995年開始到2013年止，全社會房屋施工面積超過996.8億平方米，竣工面積突破433.6億平方米。但由于管理意識匱乏，我國并未在規劃中安排建筑垃圾處理費用，以至于其數量激增。

　　“以前房屋建設產生的工程刨土，施工方以回填形式處理，現在高層建筑不但不需要刨土回填，而且越挖越深。”陳家瓏稱，近年來，我國城市地下交通、管廊發展迅猛，且城市因規劃、商業利益、政府政績等原因拆除舊建筑數量也急劇增加。

　　據統計，我國目前建筑垃圾年產生量約35億噸。其中，工程棄土約20億噸，建筑廢棄物約15億噸。在建筑施工過程中，每1萬平方米會產生200噸至900噸建筑垃圾;每拆除一萬平方米舊建筑，會產生7000噸至13000噸建筑垃圾。

　　 陳家瓏研究發現，我國建筑垃圾數量已占到城市垃圾總量的50%至90%。建筑在建材生產、建造、使用、拆除等生命周期內消耗全球水資源的42%、能源和材料的50%、耕地的48%，對全球空氣和水污染占比達50%。在我國能耗結構中，建筑能耗占據44.7%。

　　但我國現有建筑垃圾處理方式簡單、粗放，主要為簡單堆放、填埋。陳家瓏稱，其常在地、田中隨處堆放，很少考慮環境保護問題。曹明德表示，建筑垃圾隨意堆放、填埋不僅會對地表、地下水源造成嚴重污染，而且會釋放填埋氣體(landfill gas)，污染城市空氣。

　　曹明德稱，建筑垃圾在填埋場自我分解會產生高污染滲透性液體及腐敗氣體。這些液體伴隨雨水的淋溶、沖刷、浸泡，不但會污染填埋場周圍地表、地下水，而且會增加其土壤重金屬含量。腐敗氣體，除污染空氣外，可能因含有甲烷成分的易燃易爆氣體，引發火災。

　　曹明德的分析不無道理。深圳市光明新區堆土垮塌事故也曾引起爆炸。盡管事故調查結果尚未完全明了，但是中石油工作人員曾公開稱，“不是西氣東輸管道爆炸引發塌方，而是塌方引起了爆炸。”他還稱，若是管道爆炸，威力會遠大于此。

　　現有管理方式簡單粗放

　　建筑垃圾處理不當引發后果如此嚴重，通常如何處理?陳家瓏與九三學社中央組織的多位專家調研發現，建筑垃圾在我國大多數城市周邊被隨意堆放或填埋，且大部分未經技術處理，導致大量土地被侵占。

　　目前，我國建筑垃圾總量只增不減，以至于多地垃圾填埋場容量越來越小。據媒體報道，深圳隨著城市建設速度的逐年加快，三條地鐵線同時開工，余泥渣土產生量以10%左右的速度逐年遞增，現有余泥渣土受納場，消納能力已明顯不足。

　　 曹明德認為，建筑垃圾排放量逐年增加與我國建筑設計粗糙、短命、施工技術落后等原因密不可分。陳家瓏則認為，我國舊建筑僅有10%因壽命到期而拆除，90%是因城市規劃、商業利益、地方政府追求政績等原因被拆除。

　　在陳家瓏看來，我國長期以來對建筑垃圾認識不足，絕大多數城市發展規劃中沒有建筑垃圾資源化利用相關內容，處理理念落后。建筑垃圾的產生、運輸、處理、再利用，涉及住建、城管、市政、環保、國土等多個部門，但各地主管部門不一，且監管環節彼此孤立。

　　陳家瓏認為，我國建筑垃圾管理體系龐雜，牽扯規劃、土地、環保各個方面，一個環節有問題，整個項目就會停滯不前。目前雖以市政管理部門為主，但其職能僅限于運輸與消納許可，缺乏全局統籌規劃及監管能力。

　　曹明德表示，法規欠缺、政策混亂、管理粗放、處理技術落后、源頭減排缺乏約束機制等，是導致建筑垃圾泛濫的重要原因。西方發達國家大多實行“建筑垃圾源頭削減策略”，但我國目前適用于其管理的法律法規，均將其作為“垃圾”而非“資源”予以規制。

　　據不完全統計，我國已有年處理建筑垃圾能力在百萬噸以上的生產線70多條，小規模處理企業幾百家，建筑垃圾資源化利用率達5%左右。西方發達國家建筑垃圾資源化利用率平均達70%以上，歐盟達90%、日本、韓國達97%以上。

　　“環保是要有成本的，但成本不能由生產環保產品的環保企業承擔。”陳家瓏稱，我國《房屋建筑與裝飾工程預算定額》等規章制度，沒有將拆除建筑垃圾的處理費用預算在內，從而形成了生產垃圾者不承擔費用、不處理，讓垃圾處理者負責、承擔費用的體制。

　　“這明顯不合理。”陳家瓏認為，許多企業因沒有利潤或利潤微薄，通常不愿介入建筑垃圾處置，主要原因在于用地批復難、選址難、環評難、投資強度低、直接經濟收益少等原因嚴重制約其資源化利用。

　　標準體系及立法不完備

　　“現行法律法規體系主要關注的是建筑垃圾的‘減量化’‘無害化’處理。”曹明德認為，建筑垃圾資源化再利用需要國家、地方政府產業、土地、財政、稅收等政策支持，但我國現行法律法規體系并沒有對建筑垃圾的“再利用”資源化率作出明確規定。

　　曹明德建議，我國通過立法進一步明確、提高建筑垃圾資源化率，把城市資源化率和建筑垃圾固定處置設施建設運營狀況、處置能力，納入地方政府政績考核指標體系，并構建建筑垃圾循環利用法律制度，逐步形成污染者付費、“零”廢棄及責任分擔原則。

　　但陳家瓏研究發現，我國建筑垃圾資源化利用“沒有一個系統的技術標準體系”，無法為其提供完善的技術支撐，現已發布和正在編制的21項行業標準，主要集中在產品的應用上，在基礎、拆除、分類、資源化生產等方面的標準幾乎為空白。

　　陳家瓏呼吁，將原建設部2005年修訂出臺的《城市建筑垃圾管理規定》“升格”為法律。曹明德則以為，雖然專門立法可以覆蓋建筑垃圾資源化利用全部環節，立法效果可能也會相對明顯，但是從實然角度看，其現實操作性不足。

　　事實上，我國《大氣污染防治法》《循環經濟促進法》《固體廢物污染環境防治法》《城市建筑垃圾管理規定》等均有條款涉及建筑垃圾管理問題。比如：《大氣污染防治法》規定施工單位對“建筑土方、工程渣土、建筑垃圾應當及時清運”及進行資源化處理。

　　《大氣污染防治法》還規定了責罰條款。“施工單位對建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及時清運，或者未采用密閉式防塵網遮蓋的”，縣級以上住建部門可以處1萬元以上10萬元以下罰款，“拒不改正的，責令停工整治”。

　　曹明德認為，該法主要是從揚塵污染防治角度予以規范，而且只是概念性規定，沒有規定具體實施辦法或實施細則，對建筑垃圾管理問題規制力度并不強。《循環經濟促進法》雖從源頭上對建筑垃圾的產生進行了規制，但沒有形成配套、完備的責任制度體系。

　　《固體廢棄物污染環境防治法》明確了對建筑垃圾現場檢查制度的監管責任、固體廢棄物處理的申報登記與許可證制度，要求從源頭上控制固體廢棄物的產生。但其著眼點依然在末端治理，并未從建筑垃圾產生、處置全過程對其加以規制，且未涉及資源化利用問題。

　　相比之下《城市建筑垃圾管理規定》較為完備。它不但規定對建筑垃圾實行處置收費制度，而且明確了其生產者、運輸者、處理者的責任，還設置了詳細的不按規定處理的罰則，但對建筑垃圾的規制仍停留在傳統控制生產與運輸環節。

　　比如：它在第7條規定，處置建筑垃圾要獲得市容環境主管部門核準，卻未明確核準后具體處理方式是什么。第4條規定，要對建筑垃圾實行減量化、資源化再利用，卻未明確監管部門及職責。因此，曹明德建議，對其修訂或出臺行政法規《建筑垃圾管理辦法》。

　　“在《建筑垃圾管理辦法》中將建筑垃圾的資源化利用制度進行具體規定。比如：可以細化建筑垃圾回收制度、優化建筑垃圾資源化利用的生產者責任延伸制度、健全建筑垃圾資源化利用的經濟激勵制度等。”

　　陳家瓏則以日本、韓國為例稱，這些國家有《建設循環利用法》《建筑廢棄物再生促進法》等專門立法規制建筑垃圾資源化利用問題，“我國現在強調依法治國、依法行政，如果國家沒有上位法，地方政府將難有作為。”