依法治礦必須與時俱進—《礦產資源法》修改淺談
《礦產資源法》頒行已近32年,第一次修改完成于1996年,距今也已近22年。無論從實施的年限,還是從形勢的需要,《礦產資源法》的修改已經成為時代的必然選擇。
黨的十八大以來,“法治中國”理念深入人心,《礦產資源法》修改作為國土資源部的重大工作之一正在有序推進。2017年5月25日《礦產資源法》修改小組成立,標志著新一輪《礦產資源法》修改正式啟動。《礦產資源法》的實施為我國礦產資源管理逐步規范化起到了非常重要的作用,但由于現行《礦產資源法》產生于計劃經濟和市場經濟轉換階段,更多具有計劃經濟的烙印。而今,立法背景發生了深刻變化,加之《礦產資源法》實施以來積淀了很多棘手問題,雖然經過多次的政策調整,使相關制度逐漸適應時代的需要,但是在“依法治礦”呼聲越來越高的新形勢下,隨著中國特色的社會主義市場經濟體制的建立,加之《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》要求修訂《礦產資源法》。“實現礦產資源按質量分級、梯級利用”、“完善礦產資源規劃制度,強化礦產開發準入管理”。亟待在此次《礦產資源法》修改中拔掉制約礦產資源勘查開發和礦業經濟發展的這些“釘子”,將可行的政策納入法律,以增強法律的適用性。
最近,中國國土資源經濟研究院針對《礦產資源法》修改章、節、條、款、項、目專門設計了“礦法修改重點內容調查表”,進行了小范圍的征求意見。調查表涵蓋“總則、礦產資源規劃、礦業權、礦產資源勘查、礦產資源開采、地質資料和礦產資源儲量、礦業用地、礦山環境保護、礦產資源稅費、監督檢查、法律責任”等方面。
一、收回答卷的“重點”選擇集中度及選擇項分析
(一)《礦產資源法》修改需要增減的章、節、條、款、項、目分析
從收回答卷的“重點”選擇集中度來看,本次《礦產資源法》修改中,需要增加或修改的重中之重包括:礦山環境治理、立法宗旨、無證開采、提交虛假地質勘查報告、礦產資源及國家所有權、探礦權與采礦權、稅費體系、無證勘查、環境責任追究、執法監察等10個方面。同時,還需要解決:監督管理、礦業權出讓方式、禁采區域、礦產資源有償使用、綜合開采與利用、規劃的地位和效力、探礦權審批權限、采礦權審批權限、礦產資源儲量審核、地質資料管理制度、采礦用地、工程治理(礦產資源勘查)、工程治理(礦產資源開采)、地質資料匯交、儲量統計與動態管理、責任分工、礦山環境治理恢復基金、礦山環境損害賠償、礦業權出讓收益、資源稅、收益分配、日常監督、信息公示、地方政府的監管職責、破壞性開采等25個方面。
(二)收回答卷的選擇項原因分析
1.時代要求《礦產資源法》必須修改。《礦產資源法》于1986年全國人大常委會通過,并于1996年和2009年進行兩次修正(2009年的修正,僅僅對引用的規定的名稱進行了修正)。《礦產資源法》的很多規定已不能適應保障礦產資源安全及其支撐的經濟安全、能源安全、生態安全等的需要,必須進行修訂。從2003年《礦產資源法》啟動第二輪修改以來,斷斷續續經歷了近15個年頭,但由于“條條利益”和“條塊”利益的糾結,至今尚難以達成一致意見。同時,現行礦產資源法的內部結構是礦產資源法、煤炭法、水法(地下水部分)、礦山安全法以及正在研究的能源法、原子能法等。為了實現“統一理性”指導之下的礦產資源管理,礦產資源法內部結構必須進行重整。
2.《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》要求修訂《礦產資源法》。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為《礦產資源法》的修改創造了絕佳機遇,并指明了修改方向。“實現礦產資源按質量分級、梯級利用”、“完善礦產資源規劃制度,強化礦產開發準入管理”。
3.選擇“小修”。修改方案可分為“大修和小修”,“大修”就是將礦產資源管理方面的所有立法進行全部整合,對礦產資源法進行法典化編纂。“大修”比較科學,但牽涉礦產資源法整個立法思想和結構的改變,是對現行《礦產資源法》進行全盤修改,以及對現行“多龍治礦”管理體制的重大變革,實施的障礙比較大,短期內不可能實現。“小修”是在維持現行分立結構,但對各有關單行法律法規進行評估和修訂,加強相互之間的銜接和配合,同時只對現行《礦產資源法》進行部分條款的增刪和修改。“小修”實施難度小,而且與政策的小步推進一致,理應作為本次《礦產資源法》修訂采取的方案。
4.礦產資源管理出現的“大面積”現實問題,需要用法來規制。“法治國土”建設不能或缺“依法治礦”,現實中出現的新情況、新問題需要用法律條款來明確規制。《礦產資源法》制訂之初,是為了保障經濟“又快又好”發展,對礦山環境治理、無證開采、無證勘查、提交虛假地質勘查報告、礦產資源及國家所有權、執法監察、礦產資源儲量審核、礦業權審批權限、地質資料管理制度、綜合開采與利用、禁采區域、礦業權出讓方式、采礦用地等問題考慮并不周全,或者只是籠統地進行規制,從而為礦產資源無序勘查、開采以及礦產資源的浪費和國家所有權益的損失制作了一扇“彈簧門”,在一定意義上助長了“礦老板”的雨后春筍般出現,也在一定程度上為礦業腐敗推開了一扇“窗”。這些年來,礦產資源開采的經濟價值被“巧取豪奪”,留下的是千瘡百孔的礦山環境爛攤子。無證開采、無證勘查行為不僅破壞了礦業權的法定屬性,而且擾亂了礦產資源勘查、開采市場的有序進行,擾亂了礦區的正常生產秩序,必須用法律之手加以規制。提交虛假地質勘查報告,不僅是地質資料管理制度的漏洞之一,也是誠信制度不健全的表現,還是執法監察的缺失的凸顯,極大地傷害了礦業權人的投資熱情,增加了礦產資源及國家所有權處置難度,加大了礦產資源儲量審核的工作量,同樣需要法律規制。礦業權審批權限和礦業權出讓方式是嚴把準入的“關隘”,綜合開采與利用是實現礦產資源經濟、社會、生態價值的最佳形式,禁采區域是生態文明建設和礦產資源國家戰略儲備的“雷區”,采礦用地關系到礦產資源利益分配以及和諧礦區建設,還是需要法律規制。
二、《礦產資源法》修改的建議
依法治礦”是“依法治國”的重要組成部分,也是黨的十八屆三中全會決議提出的“發揮市場配置資源的決定性作用”的需要。因為法律是市場經濟的基礎,市場經濟的成熟度與法治建設水平存在正相關性。從我國的實際情況出發,《礦產資源法》修改需要從宏觀、中觀和微觀三個角度進行把握。
(?一)從宏觀上,《礦產資源法》修改需要把握政策方向,主要體現在對“總則”的修改
1.“政策先行,法律跟進”是中國特色的立法方式,《礦產資源法》修改需要將中央的戰略政策和成功的實踐經驗上升為法律規定。我國是黨政合一的政治體制,執政黨的政策對國家立法具有非常深刻的影響。現實的礦產資源管理已經習慣于“依政治礦”,尤其是習慣于以規范性文件的形式“治礦”,從而形成了更多的是以文件落實文件、以精神落實精神,“治礦”效果短期內立竿見影,長期則顯得有些混亂,甚至“治礦者”自身都對“治礦”的軌跡連連搖頭。其實,“依法治礦”并不排除一定程度的“依政治礦”。“依法治礦”與“依政治礦”的關系,其實就是法律與政策的關系,或者形象地比如齒唇關系。法律并不是萬能的,法律和政策各有自己的優勢,只有二者密切合作,才能達到“治礦”的目的。法律和政策的作用范圍是有區別的,法律和政策的實施支撐條件是不同的,不是任何問題都必須“求之于法”,也不是任何問題都需要“求之于政”。1996年以來,礦產資源管理的政策已經做出了多次巨大調整,法律必須及時跟進。正是由于法律跟進政策的脫節,造成了礦產資源勘查開發出現了些許亂象,也造成了國有礦產資源資產的流失。因此,收回答卷對“總則”的修改關心更多,也更期待。根據2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,“依法治礦”包括科學立法、嚴格執法、全民守法和公正司法四個環節。《礦產資源法》修改應當將中央的戰略政策和實踐中成功的試點經驗上升為法律規定,“實現立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據、立法主動適應經濟社會發展需要”。同時,科學立法也意味著借鑒國外先進的管理經驗。
2.修訂立法目的是政策貫徹于法律的重要體現。這是收回答卷對《礦產資源法》修改的厚望之一。將“發展礦業,加強礦產資源的勘查、開發利用和保護工作,保障社會主義現代化建設的當前和長遠的需要”。這一條款中,“發展礦業,加強礦產資源的勘查、開發利用”與“加強礦產資源保護”可能是相互矛盾的兩個目的,“發展礦業,加強礦產資源勘查”的目的是促進其“開發利用”,而礦產資源的無節制開發利用會導致礦產資源枯竭和生態環境遭到破壞。因此,建議修改為“發展礦業,促進礦產資源的勘查、開發和有效保護,保障社會主義現代化建設的當前和長遠的需要,推動資源環境的協調發展”。
(二)從中觀上,《礦產資源法》修改需要重視謀篇布局,主要體現在增刪相應章、節
現行《礦產資源法》共分七章內容,分別是“總則、礦產資源勘查的登記和開采的審批、礦產資源的勘查、礦產資源的開采、集體礦山企業和個體采礦、法律責任、附則”。這是適應計劃經濟體制下的礦產資源管理需要而制定的。隨著市場經濟體制的逐步建立和完善,尤其是在“充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用”觀點提出以來,在簡政放權力度不斷加大的情況下,在國外礦產資源法律制度不斷修改和我國《物權法》頒行的情況下,以及礦產資源勘查開發“走出去”“引進來”力度不斷升溫的情況下,礦產資源勘查開發的形勢已經發生了翻天覆地的變化,《礦產資源法》的謀篇布局需要與時代相適應。結合現實情況對收回答卷進行分析,“礦產資源勘查的登記和開采的審批”政策已經發生了很大變化,應當將“礦產資源的勘查”、“礦產資源的開采”進行重新整合,由三個章節內容變為兩個章節內容,強化礦產開發準入管理。“集體礦山企業和個體采礦”也早已成為歷史的名詞,理當刪除。而隨著礦產資源規劃制度的逐步完善和生態文明建設的逐步加強,在《礦產資源法》修改中,增加“礦產資源規劃”和“礦山生態環境保護”兩章內容顯得非常重要,并在“礦產資源規劃”一章中專門增加“戰略礦產規劃”一節。同時,需要增加“礦產資源分類、分級利用”一個章節內容,確保實現礦產資源按質量分級、梯級利用。經過這樣的“小修”后的《礦產資源法》將成為八章內容,即“總則、礦產資源的規劃、礦產資源的勘查、礦產資源的開發、礦產資源分類分級利用、礦山生態環境保護、法律責任、附則”,需要說明的是“監督管理”需要貫穿于八章內容中,不再單獨形成一章。
(三)從微觀上,《礦產資源法》修改需要實現可操作性,主要體現在增加和刪減相應條、款、項、目和技術及語言的規范
1.增刪相應條、款、項、目,確保修改后的《礦產資源法》可操作性更強。一部好的法律必須考慮可操作性問題,要制定得比較詳細、具體。當前,中國特色社會主義礦產資源法律體系已基本形成,我國發展也已進入全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國的新階段。在新形勢下,要避免《礦產資源法》修改出現的“時間差”,增強《礦產資源法》的針對性和可操作性,提升《礦產資源法》修改的科學性,就要摒棄《礦產資源法》修改“宜粗不宜細、宜簡不宜繁”的原則,實行更為精細的“精明修法”。從收回答卷情況來看,不能簡單地把實施規定、實施辦法和實施細則授權國務院或者有權的地方立法機關,限制或減少降位立法。如“生活自用礦”和“礦產品流通管理”是時代的產物,“礦產資源是不動產”、“礦產品”是動產,共享屬性決定了二者在《礦產資源法》修改中已經沒有必要對此進行規制,理應刪減。再如“戰略礦產”用途廣泛,現行《礦產資源法》第17條規定“國家對國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和國家規定實行保護性開采的特定礦種,實行有計劃的開采”。這一規定是適應計劃經濟時代戰略礦產管理要求的,為了減少對條、款、項、目的誤讀,有必要建立詳細的戰略礦產的特殊保護制度,從而需要法律進行明確規定。建議修改為“國家對國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和國家規定實行保護性開采的特定礦種,實行開采總量控制制度、特殊采礦許可證制度和特殊礦產資源稅制度”。又比如,從收回答卷情況來看,《礦產資源法》修改的最重要內容是“礦山生態環境保護”,這就要求相關內容必須接地氣、具有非常強的可操作性。在新增“礦山生態環境保護”一章中,需要增加“各級人民政府、有關職能部門、礦山企業在礦山生態環境保護工作中的責任和義務”、增加“礦產資源開發對生態環境影響評價和地質災害危險性評估”、增加“礦山環境保護和治理恢復基金”等“條”,要在各“條”之下依據“條”的內容層次設置不同的“款”,還要在“款”下依據“款”內容的性質和層次設置不同的“項”,在“項”下依據“項”的內容的不同層次設置“目”,達到“精明修法”和可操作的目標。另外,還需要在《礦產資源法》修改中,對新增的“礦產資源分類分級利用”一個章節,增加“礦業權交易”條、款、項、目等等。
2.規范技術和語言,力求《礦產資源法》修改技術的提高和語言的準確。在修法技術日臻完善和科學化的今天,《礦產資源法》修改不是簡單的內容的“增加”和“刪減”,同時也是形式的優化。這就要求修法者不僅要注意法律結構完整和邏輯清晰,而且要重視立法語言的準確肯定、嚴謹規范、簡潔精煉、莊重嚴肅,在大膽借鑒和吸收國外礦產資源立法經驗的基礎上,更加注重我國國情。
三、結論
《礦產資源法》修改需要全社會的合力支持,修改后的《礦產資源法》需要全社會來共享。這就要求本次修法要力爭做好以下幾個方面的工作:
一是將黨的政策融入《礦產資源法》修改的內容,并以其指導本次修法工作。黨的十二大報告和黨的十四大報告內容在《礦產資源法》立法和修法中得到了較好體現,并發揮了重要的指導作用,黨的十八大報告和十九大的報告內容必然在本次《礦產資源法》修改中得到較好體現,并將發揮重要的指導作用,并將黨的方針政策貫徹于整部法律之中,著重在立法宗旨、礦產資源及國家所有權、禁采區域等條款中加以體現。
二是資源利用本無錯,監管不力是禍根。政府、企業和礦產資源勘查開發利用利益相關者都寄希望于本次《礦產資源法》修改,強化“依法治礦”,將實踐中合理的、可行的法規規章納入法律中來,強化礦產開發準入管理和執法監察,明確地方政府的監管職責,對無證開采、無證勘查、提交虛假地質勘查報告、破壞性開采行為“零容忍”。
三是在創新、協調、綠色、開放、共享的五大理念指導下修改《礦產資源法》。需要加快推進生態文明建設,確保礦產資源國家所有權利益不受損害,適當增加礦山生態環境保護和治理章節內容,強化環境責任終身追究和礦山環境損害賠償,并適當向礦產資源開發利用的中游管理延伸。
四是充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用。在廣泛調研取證的前提下,促進礦產資源高效利用,明確礦產資源按質量分級開發、梯度利用和保護邊界,完善礦產資源規劃管制和礦產資源合理開發利用評價指標管控,簡化礦業權審批權限,加強礦產資源儲量審核、儲量統計與動態管理,細化礦產資源有償使用制度,細化礦業權出讓稅費和收益分配體系。
五是開門修法,廣泛吸收國內外礦產資源勘查開發管理的先進理念和經驗。《礦產資源法》修改幾乎牽動著國民經濟的所有行業,在修法的過程中,不僅要廣泛吸收專家的意見和建議,而且要吸納各行各業的意見和建議,同時還要參考國外先進管理理念和經驗(但不能照搬照抄,因為中國國情決定了《礦產資源法》必須從中國實際出發),完善章、節、條、款、項、目,以確保修改后的《礦產資源法》的語言更加準確,可操作性更強。
關于“政策 ”的資訊
- “三利劍”出鞘!福州規范采砂清淤疏浚(2024-12-11)
- 政策解讀!廣西河道采砂新政有兩大亮點(2024-04-12)
- 2023開采石料礦3.45億噸,浙江再出自然資源要素保障20條政策!...(2024-04-03)
- 江西瑞昌:“青稅”小隊助力加強礦山涉稅管理(2023-12-14)
- 《關于進一步規范建筑垃圾處置相關事項的通知》政策解讀...(2023-12-07)
- 匯總!近3年來國家關于智能礦山的相關政策(2023-09-11)
- 7方面20條政策措施!福建省強調保障采礦用地和砂石供應...(2023-08-15)