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最高院：砂石等采礦證到期并不意味著礦權必然滅失

　　砂石等采礦許可證延續登記的性質問題，法律法規規定不夠清晰。

采礦許可證到底是采礦活動的許可還是作為物權意義上的采礦權登記？

砂石等采礦許可證到期是否就意味著采礦權物權的必然滅失？

采礦權許可證期限內因安全生產管理或其他原因政府讓礦權人停止開采生產是否應當自動延長開采期限？

砂石等采礦許可證延續登記究竟是審核什么？

這些問題不明確，采礦權人的權益難以得到合理保護，采礦許可證延續登記也難以正確履行。當前，我國砂石骨料行業發展進入新時期，砂石礦山從規劃、開采到修復等階段往往需要超過十年時間，然而，當前多數砂石礦山礦權年限較短，無法適應我國砂石骨料行業的發展趨勢。明確砂石開采完畢后的采礦權人權利，對砂石礦修復或轉型發展其他產業的規劃實施具有重要意義！

一般來說，采礦權是對一定范圍內某種礦產資源開采的權利，一般對應相應的可開采儲量；采礦許可證期限是許可開采生產活動的期限，由于礦法對最高年期有限定，往往大礦可采儲量對應開采期限遠超過采礦許可證明確的最高30年，即使正常開采生產，采礦許可證到期時，可采儲量也遠未開采完，因此，采礦許可證到期，只是表明暫時不能進行采礦生產活動，并不意味著對應范圍內某種礦產資源的可開采儲量開采完畢，也不意味著采礦權人全部權利喪失，對上述范圍內礦產資源的開采權利并不會天然滅失。2018年3月，最高人民法院江必新副院長親任審判長的一宗礦權延續行政再審案判決書很好地闡明了這中間的法律關系。

1.簡要案情

2006年1月16日，湖南省國土廳向郴州市興光礦業有限公司頒發4300000620008號《采礦許可證》，礦山名稱為“郴州市興光礦業有限公司紅旗嶺礦”，開采礦種為“錫礦、鎢、砷”，有效期限為2006年1月至2010年1月。紅旗嶺礦原為國有企業郴州市橋口鉛鋅礦紅旗嶺礦區。2005年該國有企業改制，通過招拍掛處置礦業權，郴州市興光礦業有限公司競得該采礦權。2009年，礦山與中信集團合作，成立中信興光公司作為經營主體，并于2010年在湖南省國土廳辦理轉讓和變更（延續）登記手續，采礦權人變更為中信興光公司。由于錫礦儲量達到中型以上，2010年11月和2011年10月，中信興光公司在國土資源部辦理了采礦許可延續登記手續，證號為C4300002010013210053832。經延續，該采礦證的有效期為2011年10月7日至2012年10月7日，發證日期為2011年12月26日。同時，國土資源部在該采礦許可證上標注：“請在本證有效期內解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續登記。否則不再予以延續。”

2006年3月24日，郴州市國土局頒發2006年《采礦許可證》，采礦權人為“蘇仙區飯壟堆北段有色金屬礦”，礦山名稱為“蘇仙區飯壟堆北段有色金屬礦”，開采礦種為“鉛礦、鋅、銀”，有效期限為2006年3月至2011年3月。2010年12月，郴州市國土局進行換證，證號變更為C4300002010123230090905。2011年該證到期后，由湖南省國土廳辦理采礦權延續登記手續，并將開采礦種變更為“錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅”。同時，由于原礦山企業不具備法人資格，礦山重新登記成立了飯壟堆公司作為新的采礦權人，并辦理了變更登記手續，證號不變，即2011年《采礦許可證》。經延續和變更登記，該采礦許可證的有效期限為2011年9月1日至2014年9月1日。

據地質資料和礦山儲量核實，紅旗嶺礦與飯壟堆礦存在礦區垂直投影重疊。2010年起，為了確保礦山安全生產，郴州市人民政府和郴州市蘇仙區人民政府將紅旗嶺礦區列為重點整合礦區，擬通過資源整合徹底解決礦區礦山設置過密及部分礦區范圍垂直投影重疊等問題。2011年5月16日，飯壟堆公司與中信興光公司簽訂承諾書，雙方承諾在采礦生產過程中保證做到合法開采、安全生產，不超深越界。

因在采礦許可證有效期內無法解決重疊問題，中信興光公司于2012年11月向國土資源部提出行政復議申請，以湖南省國土廳授權郴州市國土局向飯壟堆公司頒發《采礦許可證》違法、湖南省國土廳在該公司礦業權坐標范圍內重疊、交叉向飯壟堆公司設置采礦權侵權、湖南省國土廳授權郴州市國土局向飯壟堆公司頒發《采礦許可證》違反法定程序等為由，請求：撤銷湖南省國土廳（授權郴州市國土局）于2006年向飯壟堆公司頒發、于2011年又經湖南省國土廳延續的2011年《采礦許可證》的具體行政行為。

2012年12月12日，國土資源部決定受理中信興光公司提出的復議申請，并通知飯壟堆公司參加行政復議。國土資源部認為：第一，湖南省國土資源廳（以下簡稱湖南省國土廳）授權郴州市國土資源局（以下簡稱郴州市國土局）頒發本案采礦許可證不符合有關規定。第二，本案采礦許可證不符合采礦權審批發證的有關規定，違反了有關礦業權重疊與交叉的禁止性規定。2014年7月14日，國土資源部作出復議決定：根據上述事實和理由，依據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第二十八條第一款第三項規定，撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發的C4300002010123230090905號《采礦許可證》（以下簡稱2011年《采礦許可證》）。

飯壟堆公司不服，提起本案行政訴訟。北京市第一中級人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839號行政判決，駁回飯壟堆公司的訴訟請求。飯壟堆公司不服提起上訴后，北京市高級人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行終字第3209號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。飯壟堆公司仍不服，向最高人民法院申請再審。2017年12月28日，最高人民法院作出（2016）最高法行申1002號行政裁定，提審本案，依法組成由審判員江必新擔任審判長、審判員黃永維、審判員耿寶建參加的合議庭，對本案進行了審理和判決。

2.最高院觀點

一、采礦許可證到期并不意味著權利人取得的礦產資源開采權權益必然喪失

國家對礦產資源的開采利用實行許可證制度，并實行采礦權有償取得的礦產資源產權制度。根據《礦產資源開采登記管理辦法》第六條、第十三條之規定，通常情況下，采礦權的設立和取得，是行政機關與相對人多階段、多步驟多個行為共同作用的結果：地質礦產行政主管部門確定采礦權類型與礦區范圍，發布招標公告并根據擇優原則確定中標人，中標人繳納采礦權出讓費用并簽訂出讓合同，中標人取得相關行政機關的相關聯行政許可，并取得相應年限的采礦許可證。其中，采礦許可證是地質礦產行政主管部門代表國家向采礦權申請人頒發的、授予采礦權申請人行使開采礦產資源權利的法律憑證，但并非唯一法律文件。采礦權人開采礦產資源權利的取得，雖以有權機關頒發采礦許可證為標志，但采礦權出讓合同依法生效后即使未取得采礦許可證，也僅表明受讓人暫時無權進行開采作業，除此之外的其他占有性權利仍應依法予以保障。同樣，采礦許可證規定的期限屆滿，僅僅表明采礦權人在未經延續前不得繼續開采相應礦產資源，采礦權人其他依法可以獨立行使的權利仍然有效。《礦產資源開采登記管理辦法》第七條第二款規定：“采礦權人逾期不辦理延續登記手續的，采礦許可證自行廢止。”該條規定的“自行廢止”，不能理解為所有礦產資源產權權益一并喪失。而且，本案中信興光公司在采礦許可證到期之前已經提出延續登記手續，僅僅是因為重疊問題未解決，采礦許可證暫未得到延續，并不具備采礦許可證自行廢止的條件，也不影響其基于采礦權出讓合同等已經取得的礦產資源權利，更不應以采礦許可證事后未得到延續的事實，來否定其與在先的采礦許可行為的利害關系。因此，雖然中信興光公司采礦許可證在2012年10月7日期限屆滿后未得到延續，但基于中信興光公司已經取得的礦產資源等權益，其與湖南省國土廳2011年的許可行為，仍具有法律上的利害關系，有權以自己的名義申請行政復議。由于飯壟堆公司、中信興光公司雙方客觀存在采礦許可證范圍垂直投影重疊問題，國土資源部、湖南省國土廳、當地政府及職能部門等多次舉行專題協調會推進整合事宜；國土資源部2011年12月26日向中信興光公司頒發的《采礦許可證》也明確標注：“請在本證有效期內解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續登記。否則不再予以延續。”因此，中信興光公司基于等待當地政府和國土資源部門推動整合等考慮，于2012年11月申請行政復議，即使存在申請超過法定期限情形，也應當認為屬于有“正當理由”。因此，一、二審法院結合全案情況，對國土資源部依法受理中信興光公司的行政復議申請予以支持，有法律依據。

二、2006年郴州頒發采礦許可證違規問題經2011年湖南省國土資源廳延續登記認可治愈，越權頒證后果已經消除

最高人民法院注意到中信興光公司提交的行政復議申請曾對2006年《采礦許可證》合法性提出質疑，但被訴復議決定并未將該許可行為的合法性直接作為審查標的，一、二審法院亦僅將國土資源部對頒發2011年《采礦許可證》復議的行為作為本案審理對象。但是，不論是被訴復議決定還是一、二審法院判決，在對2011年采礦許可的合法性作出否定性評價時，又均將2006年采礦許可的違法性作為主要理由之一。因此，對行政復議決定合法性的審查，仍需全面考慮前后兩次行政許可的合法性問題。具體而言，湖南省國土廳2011年行政許可，系對郴州市國土局2006年行政許可的承繼和延續，因而對2011年行政許可的合法性審查，也必然會涉及對2006年行政許可甚至采礦權設立行為、拍賣出讓行為的合法性評價。但是，不能認為只要2006年行政許可存在合法性問題，就必然影響2011年行政許可的合法性；而且對2006年行政許可合法性的審查與對2011年行政許可合法性的審查，其審查標準應當有所不同。

一方面，2006年行政許可已經超過法定申請行政復議和提起行政訴訟的期限，具有不可爭力。因而，不能認為只要2006年行政許可存在違法性問題，就必然要對2011年行政許可的合法性作出否定性評價；只有在2006年行政許可存在重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無法補正的情況下，才可能直接影響到2011年行政許可的合法性。

另一方面，不論是行政許可機關、行政復議機關還是人民法院，對首次許可與延續許可行為合法性的判斷標準與審查重點均應有所不同。對許可期限屆滿的行政許可，許可機關在延續時，既會考慮原許可的適法性問題，也必然會考慮法律規范的變化對是否延續的影響，甚至會考慮基于公共利益需要是否能夠延續的問題。

但顯然，行政系統作出首次許可、許可延續以及撤銷許可時，裁量幅度應當有所不同。首次許可時，許可機關可以依法裁量不予許可；但是否延續許可的裁量和判斷，則應受首次許可的約束，兼顧信賴利益保護問題。即使首次許可存在瑕疵或者違法，許可機關仍應審慎行使不予延續職權。同理，行政復議機關或者人民法院對許可機關裁量權進行審查時，亦應秉持謙抑原則，尊重許可機關對自身裁量權的限縮，除非這種限縮性裁量明顯不合理或者違背了立法目的，亦或構成濫用裁量權。

本案中，國土資源管理部門2006年可以裁量不設定礦區范圍垂直投影重疊的采礦權，也可以不頒發相應的采礦許可證，但其一旦實施了首次許可，那么在其后的延續許可，以至行政復議機關、人民法院對延續許可合法性進行審查時，則既要考慮首次許可的適法性，也要考慮維持許可是否必然損害公共利益，以及是否有必要的措施防范可能的不利影響并保障被許可人的信賴利益等問題。因此，不能簡單以首次許可存在適法性問題，即否定許可延續行為的合法性。易言之，在審查許可延續行為的合法性時，只有首次許可具有重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無法補正情形的，復議機關才可以撤銷延續許可。

具體到本案，郴州市國土局2006年許可行為，系根據湘地行發〔1998〕6號文件進行。該通知授權市級國土資源部門以自己名義而非以湖南省國土廳的名義審批并頒發采礦許可證，雖違反地發〔1998〕48號文件和國土資發〔2005〕200號文件中有關應當由省級國土資源部門審批發證并不得再行授權的規定，但湖南省國土廳將審批發證權限違法下放至市級國土資源部門的法律責任，不應全部由飯壟堆公司承擔。飯壟堆公司持有的2006年《采礦許可證》，系通過采礦權公開掛牌拍賣出讓、簽訂采礦權出讓合同、繳納采礦權價款、辦理相關行政許可手續等法定程序依法取得，其合法的礦產資源權益應當受到法律保護。尤為重要的是，郴州市國土局頒發的2006年《采礦許可證》于2011年到期后，延續許可的審批主體已經由郴州市國土局變更為湖南省國土廳，并由湖南省國土廳以自己的名義頒發了2011年《采礦許可證》。

因此，2006年許可行為存在的越權情形，已經得到2011年許可行為的治愈，其越權頒證的后果已經消除，并不構成違法性繼承問題。中信興光公司有關2011年《采礦許可證》系從2006年《采礦許可證》發展而來，2006年頒證越權違法，2011年頒證亦屬違法的主張，不能成立；被訴復議決定將此作為撤銷湖南省國土廳頒發2011年《采礦許可證》的理由，亦不能成立。二審法院認定被訴復議決定將此作為撤銷2011年采礦許可的理由不當，符合法律規定，本院予以支持。

三、在同一立體空間依法可以存在兩個采礦權（或探礦權），在不影響已有采礦權、已有采礦權人同意開采的情況下，采礦登記管理機關審核后，可以依法劃定重疊的礦區范圍。

正如一、二審法院查明，對于能否重疊問題，現行法律、法規、規章并無明確規定；對于何為重疊，也缺少明確的認定方法和處理程序。一般認為，采礦權礦區范圍垂直投影重疊，是指兩個分別處于上、下位置的采礦權礦區范圍，雖然不發生物理交叉，但垂直投影后在平面上形成重疊。由于可供開采的礦產資源分布于地表上下，不同種類礦藏可能在不同深度的垂直空間分層分布，采礦權礦區范圍垂直投影重疊也就難以完全避免。國土資源部復議決定撤銷2011年《采礦許可證》所援引的最主要的依據為〔2001〕85號文件，但該文也僅規定“一個礦山原則上只能審批一個采礦主體。不能違法重疊和交叉設置探礦權、采礦權”。該文件既未對何為“一個礦山”予以明確，也未對何為“重疊”作出界定，更未明確違法重疊設置礦業權的法律責任。國土資源部在其后的答辯中雖又補充提供〔2011〕14號文件作為不得重疊的依據，但該文件中也僅規定“除同屬一個礦業權人的情形外，礦業權在垂直投影范圍內原則上不得重疊”。上述文件規定，符合礦業管理實際需要，且不違反上位法規定，國土資源管理部門在設定采礦權、劃定礦區范圍和頒發采礦許可證時應當執行。但上述規定的目的，并非在于絕對不能設立重疊的采礦權，而是在于強調設定和出讓重疊的采礦權時，應當采取適當措施，確保采礦權由同一采礦權人取得，以便于安全生產并統籌開采時序。〔2001〕85號文件與〔2011〕14號文件，均未規定重疊設置的采礦權只能予以撤銷，且均強調對因歷史原因形成重疊且采礦權人不同一時，應當逐步妥善處理。而如果進一步考察礦產資源的共生和伴生過程，以及不同類型的礦產資源可能分別蘊藏于不同的垂直分層這一地質現象，如果簡單強調在同一礦區范圍已經存在采礦權的情況下，不考慮礦產資源種類和開采工藝的差別，對垂直投影重疊的其他采礦權一律不予設置，或者要一律撤銷已經設立的重疊的采礦權，既不利于推進有限礦產資源的全面節約與循環高效利用，也與國土資源部既有規定不相一致。《國土資源部關于礦產資源勘查登記、開采登記有關規定的通知》（國土資發〔1998〕7號）附件二《礦產資源開采登記有關規定》第一條規定：“（三）劃定礦區范圍……審批機關在劃定礦區范圍時，應依據以下原則確定……4.保護已有探礦權、采礦權人利益。申請人申請劃定的礦區范圍，其地面投影或地表塌陷區與已設立探礦權、采礦權的區塊范圍、礦區范圍重疊或有其他影響的，采礦登記管理機關在審批礦區范圍時應以不影響已有的探礦權人或采礦權人權益為原則。采礦權申請人應與已有的探礦權人或采礦權人就可能造成對探礦權或采礦權影響的諸方面簽有協議。探礦權人或采礦權人同意開采的，采礦登記管理機關可劃定礦區范圍；探礦權人或采礦權人認為有影響且出具充分證明的，采礦登記管理機關可以組織技術論證。論證結果確有影響且無法進行技術處理的，不予劃定礦區范圍。”此規定說明，在同一立體空間依法可以存在兩個采礦權（或探礦權），在不影響已有采礦權、已有采礦權人同意開采的情況下，采礦登記管理機關審核后，可以依法劃定重疊的礦區范圍。此即說明現行立法并未完全禁止設立區分礦業權或者重疊礦業權。總之，基于特定的礦藏以及不同開采工藝水平限制等因素考慮，強調在特定歷史時期，垂直投影重疊的采礦權原則上由同一個礦業權人擁有，有其積極意義，應當得到支持。而在現行法律、法規并未禁止設立垂直投影重疊的采礦權的情形下，國土資源管理部門對因歷史原因已經設立的部分重疊的采礦權，則應在不影響安全生產和環境保護且更有利于不同種類礦產資源全面節約利用的前提下，綜合衡量礦產資源形成狀態和地質條件，尊重不同礦業權人的不同開采意向、開采能力與開采工藝以及礦藏的開發規律等因素，區別進行處理。

四、重疊采礦許可證需要妥善處理，撤銷重疊采礦許可證只是其中一種處理方式。

現行法律、法規、規章以及被訴復議決定所引用的相關規范性文件，對類似于本案因歷史原因形成的重疊的采礦權撤銷程序、步驟、方法及具體情形均無具體規定。〔2001〕85號文件對于違法設置的相互重疊或者交叉的采礦許可，要求依法抓緊進行糾正，而糾正的方式包括“該吊銷的要依法吊銷，該注銷的要堅決注銷，該協調處理的要妥善處理”。實踐中，解決重疊有多種方式，包括將不同采礦權主體推動整合為同一采礦權主體、調整并縮小采礦許可證范圍以解決重疊問題、在不同采礦權主體間建立開采協調機制、區分礦產資源開發時序且在確保安全生產的前提下簽訂承諾協議、撤銷一方采礦許可并通過補償或者賠償等方式彌補損失，等等。據此，對因采礦權主體不同一且采礦權重疊之情形，處理方式是多重的且可以綜合運用，撤銷重疊的采礦許可僅為其中一種處理方式。

本案存在部分重疊屬實，而能否僅憑部分重疊即撤銷采礦權人已經依法取得的采礦許可，則應全面、客觀、歷史地看待。由于歷史和管理水平等原因，涉案郴州市蘇仙區紅旗嶺礦區存在區、鄉鎮和村多頭發包、礦業秩序混亂的現實問題，國務院《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發〔2005〕28號）下發后，經對原來的持證礦山和發包礦山實行停產整頓，湖南省國土廳又于2005年11月25日下發《關于郴州市蘇仙區遺留問題礦山專項規劃的批復》（湘國土資辦函〔2005〕138號）。根據有關專項規劃，中信興光公司采礦權（原紅旗嶺礦）屬于保留礦山招標出讓，飯壟堆礦屬于招拍掛出讓。根據雙方的《采礦許可證》記載，位于上方的飯壟堆公司開采鉛鋅銀礦，位于下方的中信興光公司開采錫鎢砷礦。在立體上，兩礦沒有重疊與交叉，飯壟堆礦開采標高為790米至1200米，中信興光礦開采標高為760米至370米，兩礦之間安全隔離層30米。雙方均取得了湖南省安全生產監督管理局頒發的《安全生產許可證》，且雙方也曾就安全生產等問題于2011年簽訂有關承諾書。

同時，各方當事人對重疊的比例及計算方法存有不同意見。即使按國土資源部在作出復議決定后答辯主張的垂直投影部分重疊面積占57%，飯壟堆公司2011年《采礦許可證》仍有43%面積不構成重疊。被訴復議決定既未認定重疊的比例和計算方法，也未認定現有重疊是否存在影響安全生產等情形，又未征求安全生產等行政主管部門意見或者專業機構鑒定意見，即簡單以構成重疊為由作出撤銷決定，未能全面認定事實，屬于認定事實不清。

五、對被訴復議決定說明理由是復議機關的義務。

國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定，行政機關行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由。行政復議決定是復議機關居中行使準司法權進行的裁決，且行使著上級行政機關專業判斷權，人民法院對行政復議決定判斷與裁量及理由說明，應當給予充分尊重。與此相對應，行政復議決定和復議卷宗也應當依法說明理由，以此表明復議機關已經全面客觀地查清了事實，綜合衡量了與案情相關的全部因素，而非輕率或者武斷地作出決定。因為只有借助書面決定和卷宗記載的理由說明，人民法院才能知曉決定考慮了哪些相關因素以及是否考慮了不相關因素，才能有效地審查和評價決定的合法性。不說明裁量過程和沒有充分說明理由的決定，既不能說服行政相對人，也難以有效控制行政裁量權，還會給嗣后司法審查帶來障礙。

對本案而言，頒發采礦許可證屬于典型的許可類授益性行政行為，撤銷采礦許可必須考慮被許可人的信賴利益保護，衡量撤銷許可對國家、他人和權利人造成的利益損失大小問題。確需撤銷的，還應當堅持比例原則，衡量全部撤銷與部分撤銷的關系問題。同時，被復議撤銷的2011年《采礦許可證》有效期自2011年至2014年9月；國土資源部2014年7月14日作出被訴復議決定時，該《采礦許可證》的有效期已經臨近屆滿。在許可期限即將屆滿，雙方均已經因整合需要停產且不存在安全生產問題的情況下，被訴復議決定也未能說明撤銷的緊迫性和必要性，反而使飯壟堆公司在可能的整合中處于明顯不利地位，加大整合并購的難度。

堅持依法行政和有錯必糾是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概無例外地撤銷已經存續的、存在瑕疵甚至是違法情形的行政行為，而是要求根據不同情況作出不同處理。《行政復議法》第二十八條第一款第三項規定，復議機關對違法的行政行為，可以作出撤銷、變更或者確認違法等行政復議決定。因此，復議機關應當審慎選擇適用復議決定的種類，權衡撤銷對法秩序的維護與撤銷對權利人合法權益造成損害的程度以及采取補救措施的成本等諸相關因素；認為撤銷存在不符合公共利益等情形時，可以決定不予撤銷而選擇確認違法等復議結果；確需撤銷的，還需指明因撤銷許可而給被許可人造成的損失如何給予以及給予何種程度的補償或者賠償問題。如此，方能構成一個合法的撤銷決定。在對案涉采礦權重疊問題有多種處理方式以及可能存在多種復議結論的情況下，國土資源部選擇作出撤銷決定，更應充分說明理由。但是，從復議機關所提供的證據與全案卷宗情況來看，被訴復議決定并未體現相應的衡量因素，也未進行充分說理，僅簡單以構成重疊即作出撤銷決定，難以得到人民法院支持。人民法院認為復議機關所提供的證據材料不能滿足司法審查需要，復議機關未完全履行說明理由義務的，可以要求復議機關重新調查處理，并提供可以進行審查的證據、依據以及相應的理由說明。

同時，被訴復議決定援引《行政復議法》第二十八條第一款第三項作為法律依據時，未明確具體適用該項五種違法情形的具體類型，更未闡明具體理由，給當事人依法維權和人民法院合法性審查造成障礙，構成適用法律不當。

綜上，中信興光公司在申請行政復議時，雖然其《采礦許可證》開采期限已經屆滿，但仍然擁有除開采礦產資源以外的其他合法權益，具備行政復議申請人資格；國土資源部受理中信興光公司的行政復議申請，符合《行政復議法》有關行政復議受理條件規定。湖南省國土廳委托郴州市國土局頒發2006年《采礦許可證》的行為雖然存在瑕疵，但該瑕疵已經因為2011年湖南省國土廳以自己的名義頒證而得到糾正和治愈，被訴復議決定以2006年頒證行為違法作為撤銷2011年頒證行為的理由不能成立。飯壟堆公司2011年《采礦許可證》與中信興光公司相應《采礦許可證》載明的礦區范圍存在部分垂直投影重疊情形屬實，但被訴復議決定未全面查清案件事實與重疊情形，在對重疊問題有多種處理方式、有多種復議決定結論可供選擇的情況下，未履行充分說明理由義務，也未能提供有關撤銷的必要性和緊迫性的相應證據，逕行撤銷2011年采礦許可，且援引法律規范不明確不具體，依法應予糾正。一、二審法院支持行政復議決定的裁判結果不當，亦應一并予以糾正。

當然，國土資源部在重新作出復議決定時，如經相應專業機構認定飯壟堆公司與中信興光公司的《采礦許可證》礦區范圍和各自的開采工藝存在確屬不能重疊的情形，或者飯壟堆公司非重疊部分不能獨立設立采礦權，或者重疊部分已經影響到中信興光公司的安全生產且無法通過采取其他防范措施的方法予以解決，又無法通過整合、并購等方式實現采礦權主體同一的，國土資源部仍可依據所查明事實和相應鑒定意見，在衡量全案各種因素和處理結果且充分說明理由的情況下，正確援引法律規范，依法作出撤銷行政許可的復議決定；飯壟堆公司對其合法產權受到的損失則可依法申請國家賠償。

依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，最高人民法院判決如下：

一、撤銷北京市高級人民法院（2015）高行終字第3209號行政判決和北京市第一中級人民法院（2015）一中行初字第839號行政判決；

二、撤銷中華人民共和國國土資源部國土資復議〔2014〕455號行政復議決定；

三、責令中華人民共和國國土資源部重新作出行政復議決定。

一、二審案件受理費共計100元，由被申請人中華人民共和國國土資源部負擔。

最高人民法院行政判決書

（2018）最高法行再6號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：郴州飯壟堆礦業有限公司。住所地：湖南省郴州市蘇仙區白露塘鎮柿竹園村三組。

法定代表人：田小寶，該公司董事長。

委托訴訟代理人：李巧勇，湖南大問律師事務所律師。

委托訴訟代理人：劉漢西，湖南弘一律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：中華人民共和國國土資源部。住所地：北京市西城區阜內大街64號。

法定代表人：姜大明，該部部長。

委托訴訟代理人：莫曉輝，該部政策法規司干部。

委托訴訟代理人：王振華，北京市中倫律師事務所律師。

被申請人（一審第三人、二審被上訴人）：中信興光礦業有限公司。住所地：湖南省郴州市蘇仙區白露塘鎮紅旗嶺。

法定代表人：曹彥富，該公司董事長。

委托訴訟代理人：韓紅興，北京市三知律師事務所律師。

再審申請人郴州飯壟堆礦業有限公司（以下簡稱飯壟堆公司）訴被申請人中華人民共和國國土資源部（以下簡稱國土資源部）國土資源行政復議決定一案，北京市第一中級人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839號行政判決，駁回飯壟堆公司的訴訟請求。飯壟堆公司不服提起上訴后，北京市高級人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行終字第3209號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。飯壟堆公司仍不服，向本院申請再審。本院于2017年12月28日作出（2016）最高法行申1002號行政裁定，提審本案，并依法組成由審判員江必新擔任審判長、審判員黃永維、審判員耿寶建參加的合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

國土資源部國土資復議〔2014〕455號行政復議決定（以下簡稱被訴復議決定）主要內容如下：

第一，湖南省國土資源廳（以下簡稱湖南省國土廳）授權郴州市國土資源局（以下簡稱郴州市國土局）頒發本案采礦許可證不符合有關規定。按照《礦產資源開采登記管理辦法》、原中華人民共和國地質礦產部《關于授權頒發勘查許可證采礦許可證的規定》（地發〔1998〕48號，以下簡稱地發〔1998〕48號文件）以及國土資源部《關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》（國土資發〔2005〕200號，以下簡稱國土資發〔2005〕200號文件）的規定，本案涉及的小規模鉛、鋅、銀等礦種由國務院地質礦產主管部門授權省級國土資源部門審批發證，并且不得再行授權。湖南省國土廳根據原湖南省地質礦產廳《關于委托審批登記頒發采礦許可證的通知》（湘地行發〔1998〕6號，以下簡稱湘地行發〔1998〕6號文件）規定，將小規模鉛、鋅、銀等礦種的審批發證權限下放至市級國土資源部門。本案中2006年4310000610044號《采礦許可證》（以下簡稱2006年《采礦許可證》）由郴州市國土局頒發，湖南省國土廳認可該發證行為。湘地行發〔1998〕6號文件和湖南省國土廳的該授權行為與上述文件規定不符。第二，本案采礦許可證不符合采礦權審批發證的有關規定。根據有關地質資料，本案紅旗嶺礦、飯壟堆礦等存在礦權范圍垂直投影重疊，盡管在立體空間上采礦權沒有重疊與交叉，但垂直投影重疊已經實質構成了礦產資源管理中的礦業權重疊。根據《國務院辦公廳轉發國土資源部〈關于進一步治理整頓礦產資源管理秩序的意見〉的通知》（國辦發〔2001〕85號，以下簡稱〔2001〕85號文件）第二條“一個礦山原則上只能審批一個采礦主體。不能違法重疊和交叉設置探礦權、采礦權”的規定，湖南省國土廳在2006年3月24日授權郴州市國土局向飯壟堆公司頒發2006年《采礦許可證》時，中信興光礦業有限公司（以下簡稱中信興光公司）的采礦權已經合法存在，湖南省國土廳該發證行為違反了有關礦業權重疊與交叉的禁止性規定。決定：根據上述事實和理由，依據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第二十八條第一款第三項規定，撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發的C4300002010123230090905號《采礦許可證》（以下簡稱2011年《采礦許可證》）。

北京市第一中級人民法院審理查明以下事實：

2006年1月16日，湖南省國土廳向郴州市興光礦業有限公司頒發4300000620008號《采礦許可證》，礦山名稱為“郴州市興光礦業有限公司紅旗嶺礦”，開采礦種為“錫礦、鎢、砷”，有效期限為2006年1月至2010年1月。紅旗嶺礦原為國有企業郴州市橋口鉛鋅礦紅旗嶺礦區。2005年該國有企業改制，通過招拍掛處置礦業權，郴州市興光礦業有限公司競得該采礦權。2009年，礦山與中信集團合作，成立中信興光公司作為經營主體，并于2010年在湖南省國土廳辦理轉讓和變更（延續）登記手續，采礦權人變更為中信興光公司。由于錫礦儲量達到中型以上，2010年11月和2011年10月，中信興光公司在國土資源部辦理了采礦許可延續登記手續，證號為C4300002010013210053832。經延續，該采礦證的有效期為2011年10月7日至2012年10月7日，發證日期為2011年12月26日。同時，國土資源部在該采礦許可證上標注：“請在本證有效期內解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續登記。否則不再予以延續。”

2006年3月24日，郴州市國土局頒發2006年《采礦許可證》，采礦權人為“蘇仙區飯壟堆北段有色金屬礦”，礦山名稱為“蘇仙區飯壟堆北段有色金屬礦”，開采礦種為“鉛礦、鋅、銀”，有效期限為2006年3月至2011年3月。2010年12月，郴州市國土局進行換證，證號變更為C4300002010123230090905。2011年該證到期后，由湖南省國土廳辦理采礦權延續登記手續，并將開采礦種變更為“錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅”。同時，由于原礦山企業不具備法人資格，礦山重新登記成立了飯壟堆公司作為新的采礦權人，并辦理了變更登記手續，證號不變，即2011年《采礦許可證》。經延續和變更登記，該采礦許可證的有效期限為2011年9月1日至2014年9月1日。

據地質資料和礦山儲量核實，紅旗嶺礦與飯壟堆礦存在礦區垂直投影重疊。2010年起，為了確保礦山安全生產，郴州市人民政府和郴州市蘇仙區人民政府將紅旗嶺礦區列為重點整合礦區，擬通過資源整合徹底解決礦區礦山設置過密及部分礦區范圍垂直投影重疊等問題。2011年5月16日，飯壟堆公司與中信興光公司簽訂承諾書，雙方承諾在采礦生產過程中保證做到合法開采、安全生產，不超深越界。

因在采礦許可證有效期內無法解決重疊問題，中信興光公司于2012年11月向國土資源部提出行政復議申請，以湖南省國土廳授權郴州市國土局向飯壟堆公司頒發《采礦許可證》違法、湖南省國土廳在該公司礦業權坐標范圍內重疊、交叉向飯壟堆公司設置采礦權侵權、湖南省國土廳授權郴州市國土局向飯壟堆公司頒發《采礦許可證》違反法定程序等為由，請求：撤銷湖南省國土廳（授權郴州市國土局）于2006年向飯壟堆公司頒發、于2011年又經湖南省國土廳延續的2011年《采礦許可證》的具體行政行為。2012年12月12日，國土資源部決定受理中信興光公司提出的復議申請，并通知飯壟堆公司參加行政復議。因認為需要進一步查明有關事實和依據，國土資源部于2013年1月30日中止該案的審理。2014年7月14日，國土資源部恢復該案審理，并于同日作出被訴復議決定。飯壟堆公司不服，提起本案行政訴訟。